Le sanzioni amministrative. Raccolta completa commentata con dottrine e giurisprudenza. Con CD-ROM

INDICE SOMMARIO


pag.
Presentazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V

Collaboratori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . LXIII




PARTE GENERALE

Sezione I
I PRINCIPI DEL SISTEMA SANZIONATORIO AMMINISTRATIVO


1. LE SANZIONI AMMINISTRATIVE COMUNITARIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1. Nozioni generali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.1. Le sanzioni amministrative e la 'nalita di tutela degli interessi comunitari . . . . .
` 8
1.2. La potesta sanzionatoria degli organi comunitari . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 11
1.3. Le sanzioni amministrative comunitarie adottate dagli organi nazionali . . . . . . . 13
1.4. La natura amministrativa delle sanzioni comunitarie . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
1.5. La nozione di 'irregolarita' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 15
2. I principi fondamentali del sistema sanzionatorio amministrativo comunitario. . . . . . . 18
2.1. I caratteri del sistema sanzionatorio amministrativo comunitario: 'necessarieta', `
'effettivita', 'proporzionalita' e 'dissuasivita' della sanzione . . . . . . . . . . . .
` ` ` 18
2.2. Il principio di (semi)legalita e suoi corollari (irretroattivita, divieto di analogia e
` `
tassativita) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 18
2.2.1. Il principio del favor rei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.3. Natura ed entita delle sanzioni amministrative comunitarie . . . . . . . . . . . . . .
` 25
2.4. Il procedimento di applicazione delle sanzioni amministrative comunitarie . . . . . 27
3. La prescrizione delle sanzioni amministrative comunitarie . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
3.1. La prescrizione della sanzione (e delle misure non sanzionatorie) . . . . . . . . . . 28
3.2. Gli atti interruttivi della prescrizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
3.3. Il termine di prescrizione dell'esecuzione della sanzione . . . . . . . . . . . . . . . 33
4. Le misure comunitarie non sanzionatorie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
5. La tipologia delle sanzioni amministrative comunitarie e il regime di imputazione sogget-
tiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
5.1. I presupposti soggettivi dell'applicazione della sanzione: il dolo e la colpa. . . . . . 36
5.2. Le varie tipologie di sanzioni amministrative applicabili. . . . . . . . . . . . . . . . 38
6. Il concorso tra sanzione penale e sanzione amministrativa comunitaria . . . . . . . . . . 40
6.1. Il rapporto tra sanzione penale e sanzione comunitaria: il cumulo delle sanzioni e il
principio di proporzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
6.2. Il rapporto tra procedimento sanzionatorio amministrativo e procedimento penale . 42
7. L'ampia platea dei soggetti destinatari delle sanzioni amministrative comunitarie . . . . . 43
7.1. La capacita giuridica come condizione di 'punibilita' . . . . . . . . . . . . . . . .
` ` 43
7.2. Il concorso di persone nell'irregolarita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 44
7.3. La responsabilita dei soggetti tenuti a evitare l'irregolarita e chiamati a risponder-
` `
ne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44


VII
 INDICE SOMMARIO



2. LE SANZIONI AMMINISTRATIVE TRA PROFILI COSTITUZIONALI E PRINCIPIO DI LEGALITA
v . . . . . . . . 48

1. Il fondamento costituzionale della potesta sanzionatoria amministrativa . . . . . . . . . .
` 48
2. La radice costituzionale dell'illecito amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
3. Il principio di legalita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 52
3.1. La riserva di legge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
3.1.1. La modi'ca delle disposizioni integrative del precetto . . . . . . . . . . . . 56
3.1.2. La legge regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
3.2. L'irretroattivita delle norme sanzionatorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 59
3.3. La non estensibilita del principio del favor rei alle sanzioni amministrative . . . . .
` 60
3.4. L'irretroattivita delle norme abrogative di disposizioni sanzionatorie amministrati-
`
ve . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
3.5. La legge di sanatoria degli effetti sanzionatori previsti da un decreto legge non
convertito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
3.6. Trasformazione dell'illecito penale in illecito amministrativo: conseguenze sotto il
pro'lo del regime sanzionatorio applicabile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
3.7. Trasformazione dell'illecito amministrativo in illecito penale: conseguenze sotto il
pro'lo del regime sanzionatorio applicabile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
3.8. Il divieto di analogia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
4. La violazione del principio di legalita e rilevabile d'uf'cio nel giudizio di opposizione alla
` `
sanzione amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65


3. IL PRESUPPOSTO SOGGETTIVO DELLA RESPONSABILITA AMMINISTRATIVA: LA CAPACITA DI INTENDERE E
v v
DI VOLERE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

1. La struttura della responsabilita. L'imputabilita . . . . . . . . . . .
` ` . . . . . . . . . . . . 67
2. Alcune cause del difetto della capacita di intendere e di volere . .
` . . . . . . . . . . . . 68
3. La responsabilita dei soggetti tenuti alla sorveglianza degli incapaci
` . . . . . . . . . . . . 70
3.1. La prova dell'inevitabilita del fatto . . . . . . . . . . . . . . .
` . . . . . . . . . . . . 72


4. L'ELEMENTO SOGGETTIVO DELL'ILLECITO AMMINISTRATIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

1. L'elemento soggettivo dell'illecito e la rilevanza dell'errore sul fatto non colpevole. . . . 74
2. La presunzione di colpa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
2.1. Colpa e condotta omissiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
2.2. Eccezione alla regola della presunzione di colpa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
3. Caso fortuito e forza maggiore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
4. Error iuris e buona fede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
5. Errore sul fatto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
6. L'errore del terzo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
7. La tolleranza della P.A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
8. La responsabilita dei soci per condotta omissiva . . . . . . . . . . . . . .
` . . . . . . . . . 85


5. LE CAUSE DI ESCLUSIONE DELLA RESPONSABILITA AMMINISTRATIVA
v . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

1. Le cause di esclusione della responsabilita . . . . .
` . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
2. La rilevanza obiettiva delle cause di giusti'cazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
3. La rilevanza del putativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
4. L'esercizio di una facolta legittima . . . . . . . . .
` . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
5. L'adempimento di un dovere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
6. La legittima difesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
7. Lo stato di necessita . . . . . . . . . . . . . . . . .
` . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98


VIII
 INDICE SOMMARIO



6. IL CONCORSO DI PERSONE NELL'ILLECITO AMMINISTRATIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

1. Concorso di persone nell'illecito amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
2. Concorso materiale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
3. Concorso morale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
4. L'elemento soggettivo del concorso illecito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
5. Il concorso anomalo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
6. Alcuni casi speci'ci di concorso illecito: soci, membri di collegio sindacale, proprietari di
veicoli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115


7. LA RESPONSABILITA SOLIDALE .
v . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

1. La responsabilita solidale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 117
2. I casi di responsabilita solidale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 120
3. La responsabilita del proprietario, usufruttuario o titolare di un diritto personale di
`
godimento sulla cosa strumentale o destinata all'illecito . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
4. La prova liberatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
5. La responsabilita del soggetto esercente autorita, direzione o vigilanza su persona capace
` `
di intendere e di volere. La prova liberatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
6. La responsabilita della persona giuridica, dell'ente o dell'imprenditore per fatto del
`
rappresentante o del dipendente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
7. La legittimazione all'impugnazione dell'ordinanza-ingiunzione da parte del solo soggetto
concretamente destinatario del provvedimento sanzionatorio . . . . . . . . . . . . . . . . 128


8. MORTE DELL'AUTORE DELLA VIOLAZIONE E INTRASMISSIBILITA DELLA SANZIONE AGLI EREDI
v . . . . . 131

1. Morte dell'autore della violazione e intrasmissibilita della sanzione pecuniaria . . . . . .
` 131
2. Intrasmissibilita delle sanzioni pecuniarie per violazione delle norme tributarie . . . . .
` 132
3. Gli effetti della morte del trasgressore sull'obbligazione del responsabile in solido . . . . 133
4. La morte del responsabile in solido e il problema della trasmissibilita dell'obbligazione
`
solidale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
5. Gli effetti della fusione societaria sulle sanzioni amministrative . . . . . . . . . . . . . . 136
6. Le conseguenze della morte veri'catasi prima o in pendenza del procedimento sanziona-
torio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
7. Le conseguenze della morte sul processo di opposizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138


9. IL CONCORSO DI ILLECITI AMMINISTRATIVI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

1. La disciplina del concorso di illeciti amministrativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
2. Concorso apparente di norme e principio di specialita . . . . . . . . .
` . . . . . . . . . . 143
3. Concorso formale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
4. L'unita dell'azione illecita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` . . . . . . . . . . 145
5. Concorso omogeneo e concorso eterogeneo. Disciplina giuridica . . . . . . . . . . . . . . 146
6. Illecito continuato (in materia di previdenza e assistenza obbligatorie) . . . . . . . . . . 147
7. I presupposti della continuazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
8. Il regime sanzionatorio (rinvio) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151


10. LA REITERAZIONE DI ILLECITI AMMINISTRATIVI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

1. La reiterazione delle violazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
2. I presupposti della reiterazione (in particolare, il concetto di 'stessa indole') . . . . . . 154
3. Le circostanze che escludono la reiterazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
4. Gli effetti 'testuali' della reiterazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
5. La sospensione e la cessazione degli effetti della reiterazione. . . . . . . . . . . . . . . . 157


IX
 INDICE SOMMARIO



11. IL CONCORSO DI NORME PENALI E AMMINISTRATIVE ALLA LUCE DEL PRINCIPIO DI SPECIALITA
v . . . . 159

1. Il con'itto tra norma penale e norma sanzionatoria: il principio di specialita . . . . . . .
` 159
2. Il con'itto tra norma penale e norma sanzionatoria regionale . . . . . . . . . . . . . . . 162
3. Il con'itto tra norma sanzionatoria amministrativa di fonte statale e di fonte regionale . 163
4. Il con'itto tra norme penali e norme sanzionatorie amministrative in materia di alimenti e
bevande. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164


12. LA SANZIONE AMMINISTRATIVA PECUNIARIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
2. La 'centralita' del sistema sanzionatorio amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 168
3. La nozione di sanzione amministrativa e la distinzione tra sanzioni punitive e sanzioni
ripristinatorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
3.1. Il rapporto tra sanzione penale e sanzione amministrativa . . . . . . . . . . . . . . 172
4. Sanzione amministrativa pecuniaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
5. Il problema dell'assicurabilita della responsabilita da sanzione amministrativa . . . . . .
` ` 177
5.1. La copertura contro le sanzioni pecuniarie: ragioni dell'illiceita . . . . . . . . . . .
` 177
5.1.1. La liceita della copertura assicurativa del soggetto obbligato in solido al
`
pagamento della sanzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
5.1.2. La liceita della copertura assicurativa della responsabilita civile dei professio-
` `
nisti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180


13. I CRITERI DI COMMISURAZIONE DELLA SANZIONE AMMINISTRATIVA PECUNIARIA . . . . . . . . . . . 181

1. I criteri di commisurazione della sanzione pecuniaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
2. L'osservanza dei criteri di commisurazione, la motivazione e il sindacato giurisdizionale . 184


14. LE SANZIONI INTERDITTIVE E LA CONFISCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

1. Le sanzioni interdittive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
2. Il momento applicativo e l'esecutivita delle sanzioni interdittive . . . . . . . . . . . . . .
` 192
3. La con'sca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
4. Il problema del pro'lo funzione della con'sca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
5. La con'sca obbligatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
6. La nozione di 'prodotto' dell'illecito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
6.1. La nozione di pro'tto dell'illecito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
7. Gli altri casi di con'sca obbligatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
8. La con'sca facoltativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
9. La con'sca per equivalente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
10. Il provvedimento che dispone la con'sca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
11. L'ipotesi del bene con'scabile sia in via amministrativa che in via penale . . . . . . . . . 210
11.1. L'appartenenza del bene da con'scare a un soggetto terzo . . . . . . . . . . . . . . 211
12. La con'sca del bene gravato da pegno o ipoteca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
13. Questioni ulteriori in tema di con'sca: la morte del proprietario del bene e i diritti del
custode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
14. Il problema dell'assicurabilita della responsabilita da sanzione amministrativa . . . . . .
` ` 216
14.1. L'assicurazione del rischio da 'sanzione interdittiva' . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
14.2. La polizza per il ritiro della patente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
14.3. La non assicurabilita del 'rischio con'sca' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 218


15. L'AMBITO DI APPLICAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI SANZIONI AMMINISTRATIVE . . . . 220

1. L'ambito di applicazione dei principi generali dettati dalla legge 689/1981 . . . . . . . . . 220


X
 INDICE SOMMARIO



2. Il campo oggettivo di applicazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
3. Il valore delle clausole di riserva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
4. Casistica giurisprudenziale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226



Sezione II
IL PROCEDIMENTO SANZIONATORIO


16. L'ACCERTAMENTO DELL'ILLECITO AMMINISTRATIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
2. I poteri di accertamento della violazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
3. L'attivita di accertamento e il problema della partecipazione dell'autore della violazione .
` 235
4. La competenza dell'organo procedente ad accertare la violazione . . . . . . . . . . . . . 236
4.1. La competenza degli uf'ciali e degli agenti di polizia giudiziaria . . . . . . . . . . . 237
5. L'accertamento dell'illecito mediante analisi di campioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
5.1. L'ipotesi della non ripetibilita delle analisi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 243


17. LA CONTESTAZIONE E LA NOTIFICAZIONE DELLA VIOLAZIONE AMMINISTRATIVA . . . . . . . . . . . . 245

1. L'atto di contestazione della violazione: natura e funzioni . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
2. La contestazione immediata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
3. Il processo verbale di contestazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
4. La contestazione postuma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
4.1. Il termine di contestazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
5. L'ipotesi del soggetto che redige l'atto di contestazione diverso dal soggetto accertatore . 258
6. Il contenuto 'minimo' dell'atto di contestazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
7. I vizi dell'atto di contestazione e la sanatoria con successiva contestazione . . . . . . . . 262
8. L'emersione nel corso del procedimento della diversita dell'illecito commesso da quello
`
contestato. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
9. Nuova quali'cazione giuridica del fatto illecito accertato . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
10. La contestazione dell'illecito permanente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
11. Un caso peculiare: il provvedimento sanzionatorio con valore di contestazione . . . . . . 268
12. Inoppugnabilita dell'atto di contestazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 268
13. La contemporanea pendenza del processo penale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
14. La noti'cazione dell'atto di contestazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
14.1. La noti'ca effettuata dal funzionario dell'amministrazione . . . . . . . . . . . . . . 272
14.2. La noti'ca 'in mani proprie' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
14.3. La noti'ca presso la residenza, la dimora o il domicilio . . . . . . . . . . . . . . . 274
14.3.1. L'irreperibilita, l'incapacita e il ri'uto di ricevere la noti'ca . . . . . . . . .
` ` 274
14.4. La noti'ca alle persone giuridiche e agli enti privi di personalita . . . . . . . . . . .
` 275
14.5. La noti'cazione a mezzo del servizio postale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
14.6. La noti'cazione a mezzo messo comunale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
14.7. La noti'ca all'estero: la Convenzione dell'Aja e il Regolamento n. 1348/00/CE . . . 282
14.8. Nullita della noti'ca e sanatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 287


18. IL PAGAMENTO DELLA SANZIONE IN MISURA RIDOTTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

1. Il pagamento in misura ridotta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
2. Il pagamento in misura ridotta delle sanzioni in materia di circolazione stradale . . . . . 297



XI
 INDICE SOMMARIO



19. OBBLIGO DEL RAPPORTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299


20. LA DIFESA DELL'INTERESSATO NEL PROCEDIMENTO SANZIONATORIO E L'ORDINANZA-INGIUNZIONE DI
PAGAMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300

1. L'accesso agli atti dei procedimenti sanzionatori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
2. La legittimazione ad accedere del soggetto destinatario delle contestazioni . . . . . . . . 303
2.1. Non sussiste l'onere di speci'care la posizione giuridica legittimante. . . . . . . . . 303
3. L'accesso extraprocedimentale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
4. Accesso mediante rappresentante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
5. L'accesso ai nomi dei soggetti che hanno presentato denunce o esposti . . . . . . . . . . 305
6. L'accesso agli atti delle autorita amministrative indipendenti . . . . . . . . . . . . . . . .
` 306
7. L'accesso agli atti istruttori dell'Autorita garante della concorrenza e del mercato . . . .
` 306
7.1. Il delicato rapporto tra accesso e segreto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
7.2. Accesso agli atti della fase preistruttoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
7.3. Gli strumenti di tutela dei terzi controinteressati all'accesso . . . . . . . . . . . . . 315
7.4. I soggetti legittimati all'accesso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
8. L'accesso agli atti della CONSOB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
8.1. L'accesso agli atti dei procedimenti sanzionatori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
`
8.2. E consentito l'accesso agli atti di un procedimento sanzionatorio archiviato' . . . . 333
8.3. L'accesso alle relazioni ispettive degli uf'ci di vigilanza . . . . . . . . . . . . . . . . 344
9. L'accesso agli atti della Banca d'Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
10. L'accesso agli atti dei procedimenti sanzionatori dell'Autorita per le garanzie nelle
`
comunicazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
11. L'esercizio del diritto di difesa. La presentazione di memorie e documenti . . . . . . . . 350
12. L'audizione dell'interessato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
13. La conclusione del procedimento sanzionatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
14. I termini di conclusione del procedimento sanzionatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
15. La competenza ad adottare il provvedimento 'nale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
15.1. La competenza puo essere delegata' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 358
15.1.1. La delega conferita dalla Regione al Comune . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
15.2. La competenza all'applicazione delle sanzioni in materia di previdenza e assistenza
obbligatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
16. I caratteri del provvedimento sanzionatorio. Ef'cacia ed esecutivita . . . . . . . . . . . .
` 360
16.1. L'esecutorieta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 361
16.2. La tipicita e la nominativita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` ` 364
17. Gli elementi del provvedimento sanzionatorio. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
17.1. L'autorita amministrativa sanzionante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 364
17.2. La 'volonta' dell'organo amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 365
17.3. L'oggetto del provvedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
17.4. Gli elementi del testo dell'ordinanza-ingiunzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
17.4.1. L'omessa o erronea indicazione del termine e dell'autorita cui ricorrere . . .
` 366
17.5. La sottoscrizione quale requisito di esistenza del provvedimento . . . . . . . . . . . 368
17.5.1. Il provvedimento informatico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370
17.6. Provvedimenti sanzionatori 'standardizzati' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
18. La motivazione del provvedimento sanzionatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373
18.1. Il contenuto minimo della motivazione del provvedimento sanzionatorio . . . . . . 375
19. La motivazione ob relationem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
20. Le novita introdotte dalla legge 15/2005. La motivazione aggravata . . . . . . . . . . . .
` 382
21. Il ruolo della motivazione ai 'ni del decorso del termine di impugnazione . . . . . . . . 383
22. La questione dell'ammissibilita dell'integrazione della motivazione in giudizio. La tesi
`
contraria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
22.1. La tesi favorevole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388


XII
 INDICE SOMMARIO



22.2. La legge n. 15/2005 e l'integrazione della motivazione. . . . . . . . . . . . . . . . . 391
22.3. Integrazione del presupposto normativo della sanzione . . . . . . . . . . . . . . . . 392
23. Riquali'cazione giuridica del fatto contestato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
24. Diversita tra fatto contestato e fatto sanzionato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 395
25. L'ingiunzione di pagamento (titolo esecutivo) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
26. Il termine per il pagamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
27. Il provvedimento sanzionatorio che dispone la con'sca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
28. La restituzione delle cose sequestrate e non con'scate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
29. Le altre sanzioni accessorie (rinvio) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
30. L'irrogazione della sanzione nei confronti di soggetto fallito . . . . . . . . . . . . . . . . 399
31. La noti'cazione del provvedimento sanzionatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400
31.1. Le modalita di noti'cazione del provvedimento sanzionatorio (rinvio) . . . . . . . .
` 402
31.2. La nullita della noti'cazione del provvedimento sanzionatorio e la sanatoria dei
`
vizi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402
32. Annullamento in autotuela del provvedimento sanzionatorio sub iudice . . . . . . . . . . 405
32.1. L'adozione di un nuovo provvedimento integrativo della motivazione di quello
originario sub iudice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413
33. L'ordinanza di archiviazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
33.1. Inoppugnabilita dell'ordinanza di archiviazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 415
34. La nullita del provvedimento sanzionatorio: pro'li sistematici . . . . . . . . . . . . . . .
` 420
35. La carenza di potere nella legge di riforma del procedimento amministrativo . . . . . . . 422
36. Il provvedimento emanato in violazione o elusione del giudicato. . . . . . . . . . . . . . 423
37. Le nullita testuali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 426
38. Il provvedimento sanzionatorio inesistente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427
39. La patologia del provvedimento sanzionatorio. Pro'li sistematici. . . . . . . . . . . . . . 428
40. Le cause di annullabilita del provvedimento sanzionatorio. Pro'li generali . . . . . . . .
` 430
41. Il vizio di incompetenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430
41.1. Incompetenza relativa, incompetenza assoluta e acompetenza . . . . . . . . . . . . 432
41.2. Vizio del provvedimento sanzionatorio adottato dall'amministrazione anziche dal ´
giudice penale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433
42. La 'gura del funzionario di fatto e il regime giuridico dei provvedimenti dallo stesso
adottati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
42.1. La sorte dei provvedimenti sanzionatori adottati dal funzionario di fatto . . . . . . 436
42.1.1. Atto di nomina mancante ad initio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436
42.1.2. Nomina illegittima, ma non ancora rimossa all'epoca dell'adozione dell'atto . 437
43. Il difetto di legittimazione: l'incompatibilita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 439
43.1. L'irregolare composizione dell'organo collegiale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
44. Lo spostamento della competenza: delega, sostituzione, avocazione . . . . . . . . . . . . 441
45. Problemi di diritto processuale attinenti al vizio di incompetenza . . . . . . . . . . . . . 444
46. Il vizio di violazione di legge. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
47. La successione di norme nel tempo e la regola del tempus regit actum. . . . . . . . . . . 446
47.1. Le norme abrogative di disposizioni sanzionatorie amministrative non retroagisco-
no . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 448
48. La controversa 'gura dell'invalidita sopravvenuta del provvedimento amministrativo.
`
Pro'li sostanziali e processuali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450
48.1. La legge retroattiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452
48.2. La legge di interpretazione autentica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453
48.3. Decreto legge non convertito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455
48.4. Dichiarazione di incostituzionalita della legge regolativa o attributiva del potere
`
amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456
49. La patologia del provvedimento sanzionatorio adottato in violazione di norme comunita-
rie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462
49.1. La tesi della annullabilita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 462


XIII
 INDICE SOMMARIO



49.2. La tesi della nullita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 463
49.3. La tesi che distingue a seconda che la norma nazionale in contrasto con il diritto
comunitario attribuisca il potere o si limiti a disciplinarne l'esercizio . . . . . . . . 463
49.4. La tesi della disapplicabilita dell'atto sanzionatorio in contrasto con il diritto comu-
`
nitario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464
49.5. L'atto sanzionatorio in contrasto con norme comunitarie non self-executing . . . . . 466
50. Atto sanzionatorio e norma regolamentare illegittima: la disapplicazione . . . . . . . . . 467
51. L'eccesso di potere. Nozione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469
51.1. Eccesso di potere ed attivita vincolata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 469
51.2. Eccesso di potere ed atti ad altissima discrezionalita . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 470
52. Le 'gure sintomatiche dell'eccesso di potere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470
53. Il difetto di motivazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471
53.1. La motivazione insuf'ciente, perplessa, contraddittoria . . . . . . . . . . . . . . . . 471
54. Travisamento dei fatti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471
55. Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalita tecnica della P.A. . . . . . . . . . . . . .
` 472
55.1. Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche delle Autorita indipendenti . .
` 477
56. Il difetto di istruttoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486
57. La contraddittorieta intrinseca ed estrinseca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 487
58. La disparita di trattamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 487
59. L'ingiustizia grave e manifesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488
60. L'illogicita manifesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 489
61. La violazione di circolari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489
62. La pre'ssione di autolimiti e l'inosservanza degli stessi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489
63. Vizi formali e procedimentali del provvedimento sanzionatorio. . . . . . . . . . . . . . . 490
64. Vizi del provvedimento sanzionatorio e sanatoria ex art. 21-octies della legge 241/1990 . . 492
65. Il vizio di mancata contestazione dell'illecito e la possibilita di 'sanatoria' ex art.
`
21-octies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493
66. Sanatoria processuale o degradazione della violazione procedimentale a mera irregolari-
ta'. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 494
67. La natura processuale dell'art. 21-octies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497
68. L'onere della P.A. di provare la legittimita sostanziale del provvedimento . . . . . . . .
` 503
68.1. L'intensita dell'onere della prova gravante sull'amministrazione sanzionante (in
`
rapporto alla posizione dell'opponente e ai poteri of'ciosi del giudice) . . . . . . . 505
69. L'onere della prova per la 'sanatoria' degli altri vizi procedimentali . . . . . . . . . . . 507



21. L'OPPOSIZIONE AL SEQUESTRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510

1. Il sequestro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510
2. La disciplina normativa e la distinzione tra sequestro obbligatorio e sequestro facoltati-
vo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511
3. Le modalita del sequestro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` . . . . . . . . . . . 512
4. Il processo verbale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512
5. Le misure per garantire l'identita delle cose . . . . . . . . . . . . . .
` . . . . . . . . . . . 513
6. La custodia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513
7. L'esame delle cose sequestrate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515
8. L'opposizione al sequestro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 516
8.1. Inoppugnabilita del sequestro in sede giurisdizionale . . . . . .
` . . . . . . . . . . . 517
9. La liquidazione delle spese di custodia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517
10. La restituzione delle cose sequestrate. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519
11. La cessazione degli effetti del sequestro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520
12. La vendita e la distruzione delle cose sequestrate e poi con'scate . . . . . . . . . . . . . 522



XIV
 INDICE SOMMARIO



PARTE SPECIALE


Sezione I
LE SINGOLE FATTISPECIE SANZIONATORIE



ACQUE


22. TUTELA DELLE ACQUE DALL'INQUINAMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 529

1. La tutela delle acque dall'inquinamento, dal decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 al
Codice dell'ambiente (decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 153) . . . . . . . . . . . . . . . 531
2. Le previsioni sanzionatorie di cui ai commi 2, 3 e 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536
3. L'illecito amministrativo di cui al comma 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541
4. Le sanzioni di cui ai commi 5 e 9 in caso di violazione della disciplina regionale . . . . . 542
5. Le altre fattispecie sanzionatorie (commi 6, 7 e 8) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543
6. Autorita competenti all'applicazione delle sanzioni e inapplicabilita del pagamento in
` `
misura ridotta: i destinatari dei proventi delle sanzioni pecuniarie . . . . . . . . . . . . . 545


23. QUALITA
v DELLE ACQUE DESTINATE AL CONSUMO UMANO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 548

1. I principi generali espressi nella normativa del 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549
2. La fattispecie sanzionatoria prevista dal comma 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551
3. La fattispecie di cui ai commi 2 e 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552
4. L'illecito amministrativo tripartito di cui al comma 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553
5. La fattispecie sanzionatoria prevista dal comma 5 a presidio del trattamento delle
acque . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554



ALIMENTI


24. CONTROLLI IN MATERIA DI SICUREZZA ALIMENTARE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557

1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 559
2. Le condotte sanzionate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 560
3. Le sanzioni amministrative applicabili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 562


25. SICUREZZA ALIMENTARE: VIOLAZIONE DEGLI OBBLIGHI DERIVANTI DALL'ART. 18 DEL REGOLAMENTO
(CE) N. 178/2002 IN MATERIA DI RINTRACCIABILITA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
v 563

1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 563
2. Il principio di sussidiarieta . . . . . . .
` . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565
3. Le condotte sanzionate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 566
4. Le sanzioni amministrative applicabili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 567


26. VIOLAZIONE DEGLI OBBLIGHI DERIVANTI DAGLI ARTICOLI 19 E 20 DEL REGOLAMENTO (CE) N.
178/2002 RELATIVI ALL'AVVIO DELLE PROCEDURE PER IL RITIRO DAL MERCATO . . . . . . . . . . . 568

1. Il principio di sussidiarieta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 568
2. Le condotte sanzionate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569
3. Le sanzioni amministrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 570


XV
 INDICE SOMMARIO



27. VIOLAZIONE DEGLI OBBLIGHI NEI CONFRONTI DEI CONSUMATORI E DEGLI UTILIZZATORI DI CUI AGLI
ARTICOLI 19 E 20 DEL REGOLAMENTO (CE) N. 178/2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571

1. Il principio di sussidiarieta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 571
2. Le condotte sanzionate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 572
3. Le sanzioni amministrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 572


28. VIOLAZIONE DEGLI OBBLIGHI NEI CONFRONTI DELL'OPERATORE CHE NON INCIDONO SUL CONFEZIONA-
MENTO, SULL'ETICHETTATURA, SULLA SICUREZZA O SULL'INTEGRITA DELL'ALIMENTO AI SENSI DEGLI
v
ARTICOLI 19 E 20 DEL REGOLAMENTO (CE) N. 178/2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573

1. Il principio di sussidiarieta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
` 573
2. Le condotte sanzionate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574
3. Le sanzioni amministrative applicabili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .