L' amministrazione tra pubblico e privato e il principio di legalità dall'antichità ai giorni nostri. Aspetti ricostruttivi e prospettive di sviluppo

INDICE


Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI




CAPITOLO I
Il DIRITTO AMMINISTRATIVO
` `
NELL'ETA CLASSICA E NELL'ETA DI MEZZO

1. L'antica Grecia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
2. L'epoca romana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
3. Profili di ricostruzione unitaria del sistema amministrativo dell'epoca
antica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
4. Il diritto amministrativo nell'alto Medioevo e la Scuola di Bologna . . . 26
5. L'elemento caratterizzante la P.A. di questo periodo: la ricostruzione
di una struttura amministrativa con gli strumenti del diritto privato . . 33
6. Considerazioni conclusive del capitolo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40


CAPITOLO II
LINEAMENTI ESSENZIALI E LINEE EVOLUTIVE
DELL'ORDINAMENTO AMMINISTRATIVO STATALE
NEI SECOLI DI FORMAZIONE E CONSOLIDAMENTO
DELLO STATO: L'AMMINISTRAZIONE DEL RE
COME PRIMA AFFERMAZIONE DEL PRINCIPIO
`
DI LEGALITA ED IL MITO DELLO STATO ASSOLUTO

1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
2. Cenni all'ordinamento spagnolo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
a) Il formarsi di una amministrazione regia dopo la reconquista. . . . 51
b) Le riforme di Carlo V e Filippo II e il rispetto obbligato delle auto-
nomie regionali e locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
3. Le linee di consolidamento dello stato nazionale in Francia . . . . . . . . 72
a) Cenni all'ordinamento amministrativo nei secoli XVII e XVIII . . . 72
b) Stato assoluto e Rivoluzione Francese nell'ottica amministrativi-
stica: l'``appiattimento'' della Pubblica Amministrazione sull'esecu-
tivo e la codificazione come strumento di reazione all'arbitrio e alla
tirannia regie dell'ultimo periodo dell'ancien regime . . . . . . . . . . 79
VIII INDICE



4. La parallela e sostanzialmente omogenea evoluzione del sistema in-
glese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
a) Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
b) La riforma dell'amministrazione statale e di quella locale sotto En-
rico VIII . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
c) Il tentativo di instaurazione dello Stato assoluto, e la riafferma-
zione del principio di una struttura amministrativa regia comunque
soggetta alle regole del diritto comune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
5. Le linee ricostruttive che paiono potersi cogliere dall'analisi che pre-
cede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
a) Il progressivo affermarsi in tutta Europa, inclusa la Inghilterra, di
un apparato amministrativo e di una burocrazia cui non corri-
sponde un ordinamento specifico della P.A. se non nei settori es-
`
senziali e cioe di strumenti e procedimenti pubblicistici nei set-
`
tori connessi al principio di sovranita . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
b) L'affermarsi del potere centrale regio cui corrisponde un rafforza-
mento della burocrazia statale centrale e periferica e il conseguente
ampliamento dell'ordinamento amministrativo: il contestuale affer-
marsi del principio di certezza del diritto regio e, in ultima analisi,
`
del principio di legalita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
6. Considerazioni conclusive del capitolo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100



CAPITOLO III
DALLA PANDETTISTICA TEDESCA AL METODO GIURIDICO
DI VITTORIO EMANUELE ORLANDO

`
1. La pandettistica e il postulato della superiorita del diritto privato . . . . 103
2. Il dibattito in Italia e i cosiddetti Autori pre-orlandiani . . . . . . . . . . . 121
3. La svolta orlandiana di fine secolo: la ``scoperta del metodo giuridi-
co''e la ``nascita'' del diritto amministrativo italiano . . . . . . . . . . . . . 137
4. La nascita del sistema di giustizia amministrativa e la funzionalita ri- `
spetto ad essa del ``metodo giuridico'' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
5. Ranelletti e la teoria dell'affievolimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
6. Cosa resta oggi del metodo orlandiano' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222



CAPITOLO IV
LA CRISI DELLA CONCEZIONE
ORLANDIANA E RANNELLETIANA
DI DIRITTO AMMINISTRATIVO E LE SUE CAUSE

1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
 INDICE IX



2. La crisi dell'idea di una amministrazione scissa dal potere esecutivo
come condizione di esistenza di un diritto amministrativo moderna-
mente inteso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
a) Cenni all'evoluzione storica della pubblica amministrazione in Ita-
lia: il quadro normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
b) Cenni alla disciplina costituzionale del rapporto politica-ammini-
strazione: in particolare il ruolo della dirigenza . . . . . . . . . . . . . 253
3. La presunta crisi del concetto di interesse legittimo e la sua interpre-
tazione come crisi non solo del diritto amministrativo sostanziale ma
anche del sistema di giurisdizione amministrativa data la inscindibilita `
dei due aspetti nel nostro ordinamento amministrativo . . . . . . . . . . . 291
a) Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
b) La crisi dell'interesse legittimo come crisi del principio di irrisarci-
`
bilita del danno conseguente alla sua lesione: cenni alla posizione
di giurisprudenza e dottrina sino alla sentenza della Cassazione
n. 500 del 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
c) Il rapporto tra interesse pubblico ed interesse legittimo e la sua
evoluzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
4. La crisi dell'interesse legittimo come crisi della sua individualita e `
`
personalita e le sue fasi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
a) L'irrompere sulla scena degli interessi collettivi e diffusi negli anni
'70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
b) L'emergere della categoria degli interessi costituzionalmente tute-
lati ed insopprimibili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
`
c) La percezione della irreversibilita della crisi e il tentativo di fron-
teggiarla: dalla teoria del riparto di giurisdizione per materia alla
recente sentenza della Cassazione n. 1207/2006. . . . . . . . . . . . . 341
d) Il contrasto frontale con la giurisprudenza della Corte di Giustizia
` `
europea sulla effettivita e sostanzialita della tutela processuale as-
sicurata a qualsiasi posizione giuridica soggettiva lesa dalla ammi-
nistrazione nella sua azione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
5. Sotto il profilo sostanziale, la crisi determinata nel sistema concet-
tuale orlandiano dall'inserimento nel nostro ordinamento del princi-
`
pio di sussidiarieta e di nuovi strumenti di sicura matrice contrattuale
come la negoziazione del provvedimento finale o la sua sostituzione
con atti di natura paritetica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
6. Considerazioni conclusive del capitolo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383



CAPITOLO V
` ANCORA ATTUALE UN SISTEMA AUTONOMO
E
DI DIRITTO AMMINISTRATIVO'

1. Premessa alle conclusioni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
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2. L'esperienza della Gran Bretagna di oggi e le considerazioni che ne
discendono. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404
`
3. La crisi di un modello di amministrazione non e la crisi del Diritto
´
Amministrativo ne prelude alla sua privatizzazione . . . . . . . . . . . . . . 411
`
4. Il nodo irrisolto della discrezionalita amministrativa e la sua coniuga-
zione necessaria coi principi di programmazione e sussidiarieta . . . . . ` 421
` `
5. L'essenzialita della distinzione tra strumenti e finalita da perseguire . . 428
6. Considerazioni conclusive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430