Il regionalismo italiano in cerca di riforme

INDICE


Presentazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI



SALVATORE BONFIGLIO
LE SECONDE CAMERE NEI SISTEMI FEDERALI.
`
PUO IL SISTEMA DELLE CONFERENZE PROSPETTARSI
COME SOLUZIONE ALTERNATIVA ALLA CAMERA
DELLE AUTONOMIE TERRITORIALI'

1. Sistemi di raccordo asimmetrici di tipo indentitario: i casi canadese e spa-
gnolo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
2. Il Bundesrat tedesco: un'istituzione federale autonoma e polifunzionale. . . 7
3. Il ruolo fondamentale del Bundesrat nei meccanismi decisionali federali,
anche dopo la revisione costituzionale di luglio 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
4. La trasformazione del Senato italiano in Camera delle Regioni e delle
autonomie locali: argomenti a favore e una proposta di riforma . . . . . . . . . 15


MICHELA MANETTI
PROSPETTIVE DI RIFORMA DEL SENATO IN ITALIA

1. All'indomani del referendum costituzionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2. ` `
Continuita e discontinuita nei progetti di riforma del Senato . . . . . . . . . . . 30
3. Il problema della composizione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
4. Il peso da riservare alle decisioni del Senato federale . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
5. Le resistenze ai progetti di riforma del Senato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40


ROBERTO BLANCO VALDES
´

LA RIFORMA DEL SENATO IN SPAGNA:
ACCORDI E DISACCORDI

1. Introduzione: la persistenza del dibattito politico spagnolo in merito alla
riforma del Senato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
2. Il Senato spagnolo realmente esistente: un doppione . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
3. La riforma del Senato ed i suoi miraggi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
VI Indice

4. L'illusione di una territorializzazione semplice. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
5. La speranza in una territorializzazione complessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
6. Una proposta di riforma possibile per un Senato federale . . . . . . . . . . . . . . . . 60


ANNA MASTROMARINO
IL RUOLO DEL SENATO NELLO STATO DECENTRATO

1. La proliferazione dei processi di decentramento asimmetrico . . . . . . . . . . . . 69
2. La seconda Camera nei processi di decentramento asimmetrico . . . . . . . . . 76
3. Seconda Camera vs circuito delle relazioni intergovernative . . . . . . . . . . . . 92


DIAN SCHEFOLD
LA RIFORMA DEL FEDERALISMO IN GERMANIA

1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
2. Le caratteristiche tradizionali del sistema federale tedesco. . . . . . . . . . . . . . . 98
3. Il ruolo del Bundesrat e la prassi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
4. Scopo e genesi della riforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
5. Modificazione del ruolo del Bundesrat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
6. Innovazioni nella ripartizione della competenza legislativa . . . . . . . . . . . . . . 109
7. Altre modificazioni collegate con la riforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
8. Conclusione e prospettive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
9. Il problema dell'equiparazione finanziaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117


ANTONIO RUGGERI
LEGGI STATALI E LEGGI REGIONALI
ALLA RICERCA DI UNA NUOVA IDENTITA `

1. Carenze del dettato costituzionale, guasti del sistema politico-istituzionale,
vizi e difetti della legislazione, sia statale che regionale . . . . . . . . . . . . . . . . 122
2. Orientamenti ricostruttivi fortemente divaricati e loro verifiche sul piano
delle esperienze di normazione (in particolare, la stanca riproposizione del-
l'idea della separazione delle competenze, le sue aporie di ordine teorico e gli
` `
ancora piu evidenti inconvenienti cui essa puo nella pratica dar luogo) . . . 126
3. `
(Segue) La sussidiarieta legislativa al posto delle usuali sostituzioni a mezzo
di norme ``cedevoli'': una perdita secca per l'autonomia' . . . . . . . . . . . . . . 133
4. `
I ``chiaroscuri'' della giurisprudenza, tra continuita ed innovazione, in un
`
contesto nondimeno segnato da una spiccata sensibilita avvertita presso la
Consulta nei riguardi delle istanze unitarie, da una accentuata fluidita e `
`
mobilita delle relazioni tra le leggi di Stato e Regione, dalla complessiva
`
opacita del quadro costituzionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
`
4.1. La duttilita del modello costituzionale allo specchio di una giuri-
 Indice VII


sprudenza gravata da forti incertezze, pur con una non celata pro-
pensione a favore delle esigenze di cui si fa portatore lo Stato . . . . 136
4.2. Le vistose oscillazioni della giurisprudenza tra separazione e integra-
zione delle competenze, sul terreno delle esperienze di potesta ri- `
partita, e le discontinue applicazioni dell'impalpabile nozione di
``principio fondamentale'' posto o desunto dalle leggi di Stato . . . . 138
4.3. Le ``interferenze'' tra le materie e le loro varie ricognizioni di sen-
so, in un quadro impressionato dalla tendenza a far espandere l'area
degli interventi statali, in spregio all'indicazione di valore contenuta
nell'art. 5 della Carta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
4.4. (Segue) L'esigenza che le leggi dello Stato, quanto piu si mostrino `
capaci di incidere a fondo nella sfera di competenza delle Regioni,
`
tanto piu risultino assoggettate ad un severo scrutinio di costituzio-
`
nalita e il bisogno di battere vie diverse dal ricorso alla Corte, per
l'uno o per l'altro verso scarsamente appagante, al fine di vedere
finalmente preservate in modo adeguato le istanze di autonomia . . 144
5. `
Le prestazioni dalle leggi offerte al servizio dell'unita-autonomia e le con-
dizioni indispensabili al loro dispiegamento (con particolare riguardo alla
`
necessita di apprestare strutture istituzionali e procedimenti ``misti'' o ``par-
tecipati'', complessivamente adeguati allo scopo) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
5.1. Un ricorrente vizio logico di costruzione: ragionare attorno ai pos-
sibili rifacimenti delle sedi istituzionali (e, segnatamente, della se-
conda Camera) senza aver prima riflettuto a riguardo delle ``funzio-
ni'' da assegnare alle leggi (sia statali che regionali) . . . . . . . . . . . . . . 147
5.2. La tesi che vede ridimensionato il ruolo della legge statale quale
`
strumento di unita, a beneficio di atti della Comunita internaziona- `
`
le e della Comunita/Unione europea, e la sua critica (in particola-
re, il servizio, necessario e infungibile, assicurato dalla legge stessa
`
all'unita, tanto sul piano dei rapporti interordinamentali quanto su
quello dei rapporti di diritto interno) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
`
5.3. Unita e autonomia: due termini per una sola ``cosa''. Leggi statali e
leggi regionali quali strumenti entrambi di inveramento, sia pure in
modi diversi, dell'unitario valore enunciato nell'art. 5 della Carta . . 154
5.4. Ulteriori conferme della tesi, qui patrocinata, secondo cui l'arretra-
mento delle leggi statali dai campi regionali non giova alla causa
dell'autonomia, che trae invece vantaggio dall'accoglimento della
``logica'' della integrazione delle competenze, sempre che le leggi
stesse si dotino di una struttura nomologica rispondente alle esigen-
`
ze dell'unita-autonomia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
5.5. Strutture e procedimenti ``misti'' quali presupposti indispensabili al-
lo scopo di appagare in modo adeguato il valore di unita-autono- `
mia, ovverosia come fare della periferia il... centro . . . . . . . . . . . . . . . 158
5.6. Notazioni finali in merito a taluni possibili correttivi nei modi di
partecipazione dei soggetti di autonomia alla formazione degli atti
statali (specificamente, per il tramite delle Conferenze). . . . . . . . . . . 162
VIII Indice

ANTONIO D'ATENA
IL RIPARTO DELLE COMPETENZE LEGISLATIVE:
`
UNA COMPLESSITA DA GOVERNARE

1. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
2. La questione delle materie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
3. Gli oggetti ad imputazione multipla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
4. `
Gli elementi di mobilita del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
5. La via del procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
6. Segue: il deficit di regole costituzionali e le incertezze della giurisprudenza . 173
7. Segue: il problema dei supporti organizzativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177


ANNAMARIA POGGI
`
LA POTESTA REGOLAMENTARE TRA STATO
E REGIONI ED ALTRI ENTI TERRITORIALI

1. La prospettiva adottata: il punto di vista dei rapporti ``intersoggettivi'' tra
gli enti territoriali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
2. Le interpretazioni della dottrina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
2.1. `
La potesta regolamentare quale proiezione della forma di governo . 183
2.2. `
La potesta regolamentare quale funzione normativa . . . . . . . . . . . . . 184
2.3. Il potere regolamentare quale conseguenza del parallelismo tra fun-
zione legislativa e funzione regolamentare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
2.4. `
La potesta regolamentare quale strumento normativo per l'esercizio
delle funzioni amministrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
3. `
La prospettiva interpretativa probabilmente piu feconda e rispondente al-
`
l'assetto complessivo del Titolo V: la potesta regolamentare funzionalizzata
all'esercizio delle funzioni amministrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
4. Governo e Parlamento di fronte all'attuazione dell'art. 117, comma VI:
l'inerzia del legislatore e l'attivismo regolamentare del Governo . . . . . . . . . 198
5. Le posizioni (in parte simili e in parte divergenti) del Consiglio di Stato e
della Corte costituzionale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
6. I pareri del Consiglio di Stato. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
7. La giurisprudenza costituzionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
8. La questione aperta: l'inerzia del legislatore statale nella definizione del
quadro di ``contesto'' per rendere operativo il sistema delineato nell'art.
117, comma VI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
 Indice IX


GIORGIO BROSIO - STEFANO PIPERNO
LE REGIONI COME LIVELLO ``MESO'' DI GOVERNO:
IMPLICAZIONI PER IL FEDERALISMO FISCALE

1. Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
2. La crescita del livello di governo meso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
3. Implicazioni per il federalismo fiscale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
4. Il sistema di finanziamento delle Regioni a Statuto ordinario secondo il
recente disegno di legge delega. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
5. I punti critici del sistema previsto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
5.1. Prevalenza dell'ottica di breve periodo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
5.2. Autonomia tributaria (da accorciare) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
5.3. Spazio quantitativo per i tributi propri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
6. Conclusioni: verso un nuovo sistema di finanziamento delle Regioni'. . . . 237


AUGUSTA BADRIOTTI
LA FINANZA PUBBLICA NEI GOVERNI LOCALI:
PROFILI COMPARATIVI

1. Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
2. Il finanziamento dei governi locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
2.1 Il gettito fiscale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
2.2 La composizione delle imposte locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
3. La spesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
4. Gli squilibri verticali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
5. Riflessioni conclusive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256